Existe um momento curioso nas faculdades de Direito. O professor apresenta a contribuição de melhoria e estudamos arduamente este tributo, pois para nós, graduandos em busca da carteirinha vermelha, é um tributo que a Banca FGV responsável pelo Exame da Ordem dos Advogados do Brasil, possui um leve carinho, afinal, seu dispositivo legal caiu recentemente no 39º Exame em 2024.

O raciocínio é imediato: um tributo que faz com que o proprietário de um imóvel que se valorizou por conta de uma obra pública devolva à coletividade parte desse ganho? Parece justo. Parece lógico. Parece exatamente o que um sistema tributário bem desenhado deveria ter.

E então surge a pergunta: mas por que nunca se ouve falar desse tributo na prática?

A resposta a essa pergunta revela muito sobre o sistema tributário brasileiro — suas deficiências, suas contradições e, curiosamente, uma oportunidade que a Reforma Tributária poderia ter aproveitado, mas deixou escapar.

O QUE É A CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA E QUAL SUA LÓGICA

A contribuição de melhoria está prevista no artigo 145, inciso III, da Constituição Federal e regulamentada nos artigos 81 e 82 do Código Tributário Nacional. Sua lógica é singela e poderosa: quando uma obra pública — uma linha de metrô, uma avenida, um parque, um saneamento — valoriza imóveis em suas adjacências, o Estado pode cobrar dos proprietários beneficiados uma contribuição proporcional ao ganho que obtiveram.

Há dois limites constitucionais e legais que delimitam essa cobrança. O primeiro é o limite global: o total arrecadado de todos os contribuintes não pode superar o custo da obra realizada. O segundo é o limite individual: o valor cobrado de cada proprietário não pode superar a valorização específica que seu imóvel experimentou. Se um imóvel valorizou R$ 80 mil em razão da obra, o máximo que o poder público pode cobrar desse proprietário é R$ 80 mil — e nunca mais do que isso, mesmo que o custo da obra permita uma cobrança maior.

A lógica é de justiça distributiva pura: a obra pública é financiada por todos os contribuintes, mas seus benefícios se concentram em um grupo específico — os proprietários das áreas adjacentes. A contribuição de melhoria é o instrumento que reequilibra essa equação, fazendo com que parte do ganho privado retorne ao caixa público para financiar novas obras.

POR QUE O BRASIL QUASE NÃO COBRA ESSE TRIBUTO

Apesar de existir no sistema tributário brasileiro, a contribuição de melhoria é, na prática, um tributo fantasma. Os municípios raramente a instituem, os estados praticamente a ignoram e a União jamais a utilizou de forma sistemática.

O motivo não é a complexidade técnica, embora ela exista. O verdadeiro obstáculo é político e burocrático.

O primeiro desafio é a exigência de lei específica para cada obra. O STJ consolidou entendimento de que não basta uma previsão genérica no Código Tributário Municipal ou na Lei Orgânica — é preciso uma lei própria aprovada para cada obra realizada, estabelecendo seus parâmetros específicos. Isso significa que, para cada pavimentação, cada obra de drenagem, cada extensão de metrô, o poder público precisa aprovar uma lei, publicar um edital prévio detalhado e comprovar individualmente a valorização de cada imóvel beneficiado.

O segundo desafio é a prova da valorização. O ente público precisa demonstrar, com pesquisa imobiliária concreta, que cada imóvel individualmente se valorizou em razão da obra. Não basta presumir que uma avenida nova valoriza os imóveis do entorno — é necessário provar o quanto cada um se valorizou. Sem essa comprovação, a cobrança é nula, como já decidiu farta jurisprudência dos Tribunais de Justiça.

O terceiro desafio — e talvez o mais determinante — é político. Nenhum prefeito ou governador quer ser lembrado como aquele que cobrou um tributo novo logo após inaugurar uma obra. A obra pública é capital político. A contribuição de melhoria, ao converter esse capital político em receita tributária, torna-se eleitoralmente indigesta. O resultado é um silêncio sistemático: as obras são feitas, os imóveis se valorizam, os proprietários enriquecem — e a coletividade, que financiou tudo isso, não recebe nada de volta além do eventual aumento do IPTU na próxima planta genérica de valores.

A CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA E A REFORMA TRIBUTÁRIA

A Reforma Tributária promovida pela EC 132/2023 foi, em muitos aspectos, uma oportunidade histórica de repensar o sistema tributário brasileiro em sua totalidade. Ela reorganizou profundamente a tributação sobre o consumo, criou mecanismos de cashback para famílias de baixa renda, modernizou o ITCMD e abriu espaço para discutir a progressividade dos tributos sobre o patrimônio.

Mas a contribuição de melhoria ficou de fora desse debate. Não houve nenhuma proposta concreta de simplificar seus requisitos, de criar incentivos para que os municípios a utilizem, de desenvolver metodologias padronizadas de avaliação imobiliária que tornem sua aplicação mais viável ou de integrar sua cobrança com os novos sistemas de informação tributária que a Reforma está construindo — como o Cadastro Imobiliário Brasileiro (CIB) e o SINTER.

Essa omissão é uma oportunidade perdida. O CIB e o SINTER, ao cruzarem dados imobiliários de todos os municípios com informações cadastrais e de mercado, criarão exatamente a base de dados necessária para provar, com rigor técnico, a valorização imobiliária decorrente de obras públicas — o maior obstáculo prático à cobrança da contribuição de melhoria. Com esses instrumentos em funcionamento, a prova da valorização individual de cada imóvel poderia deixar de ser um obstáculo burocrático intransponível e se tornar um processo técnico replicável.

O QUE SERIA NECESSÁRIO PARA MUDAR ESSE CENÁRIO

Destravar a contribuição de melhoria no Brasil exigiria um conjunto de medidas complementares. No plano normativo, seria útil simplificar os requisitos procedimentais sem abrir mão da proteção ao contribuinte — mantendo os limites global e individual, mas criando um processo mais ágil de edital, avaliação e lançamento. No plano técnico, o desenvolvimento de metodologias padronizadas de avaliação de impacto de obras públicas sobre o valor dos imóveis, integradas aos sistemas de cadastro imobiliário em construção, poderia reduzir dramaticamente o custo de comprovação da valorização.

No plano político — o mais difícil — seria necessário que gestores públicos enxergassem na contribuição de melhoria não um ônus eleitoral, mas uma fonte legítima de financiamento de infraestrutura urbana. Em países como a Colômbia, a contribuição de valorização — equivalente à nossa contribuição de melhoria — é um instrumento corriqueiro de financiamento de obras urbanas, utilizado com naturalidade por prefeituras de cidades como Medellín e Bogotá para custear projetos de mobilidade e revitalização urbana.

CONCLUSÃO

A contribuição de melhoria é, provavelmente, o tributo mais justo do sistema tributário brasileiro. Ela onera quem se beneficiou de um ganho patrimonial gerado às custas da coletividade, dentro de limites rigorosos de proporcionalidade. Não é um imposto geral sobre o patrimônio — é uma contrapartida específica por um benefício específico.

O fato de ela existir na Constituição há décadas sem ser efetivamente utilizada diz mais sobre a cultura tributária e política do Brasil do que sobre qualquer deficiência técnica do tributo em si. E o fato de a Reforma Tributária mais abrangente das últimas décadas ter ignorado completamente esse instrumento é um sintoma da mesma acomodação que sempre manteve a contribuição de melhoria no papel.

Num país que discute permanentemente a carga tributária excessiva, a regressividade do sistema e a injustiça fiscal, ignorar um tributo que faz exatamente o oposto — que é progressivo, vinculado a um benefício real e limitado pela proporcionalidade — é uma escolha difícil de justificar.