A Reforma Tributária do consumo consolidada pela Emenda Constitucional 132/2023 e regulamentada pela Lei Complementar 214/2025 — substituiu cinco tributos por dois: a CBS, de competência federal, e o IBS, de competência compartilhada entre estados, Distrito Federal e municípios. A lógica da simplificação é clara e bem-vinda. O problema é que essa mesma simplificação criou uma complexidade nova, ainda sem solução normativa: como o Poder Judiciário vai julgar os conflitos que inevitavelmente surgirão sobre esses tributos?

O debate chegou a um ponto de maturidade importante em 2026. De um lado, o CNJ e a AGU desenvolveram conjuntamente uma proposta de estrutura jurisdicional nacional especializada. 

De outro, o STJ, por meio do Grupo de Trabalho coordenado pela ministra Regina Helena Costa, formulou uma solução diferente, focada na racionalização da relação processual. Ambas as propostas têm méritos e limitações — e nenhuma delas foi ainda adotada.

POR QUE O MODELO ATUAL NÃO FUNCIONA PARA OS NOVOS TRIBUTOS

No sistema tributário que está sendo substituído, a lógica era simples: tributo federal, Justiça Federal, tributo estadual ou municipal, Justiça Estadual. Cada tributo tinha um fato gerador, um sujeito ativo e uma esfera jurisdicional definida.

Com o IVA Dual, essa lógica se rompe. O IBS e a CBS incidem sobre o mesmo fato gerador, a mesma operação econômica, mesma base de cálculo e são tributadas no destino da operação. 

Entretanto, são tributos de titularidades distintas: a CBS é da União Federal; o IBS é compartilhado entre estados e municípios de destino da operação. Um único fato gerador cria simultaneamente três obrigações tributárias e, potencialmente, três lançamentos distintos, três cobranças separadas e três ações judiciais sobre a mesma realidade econômica.

O relatório do Grupo de Trabalho do STJ foi direto sobre o risco: a falta de integração da cobrança e da defesa dos créditos do IBS e da CBS traz sério risco de colapso à infraestrutura do Poder Judiciário. 

As projeções numéricas são expressivas — incremento de 35% nos casos tributários no STJ e potencial de triplicar o contencioso sobre tributos do consumo nas instâncias ordinárias. E isso sem considerar o efeito multiplicador da tributação no destino, que faz com que cada fornecedor com operações nacionais passe a ser contribuinte do IBS em todos os estados e municípios do país, multiplicando as potenciais relações jurídico-processuais.

O PROBLEMA DOS TRIBUTOS GÊMEOS E DAS DECISÕES CONFLITANTES

O que torna o problema especialmente urgente é a natureza dos novos tributos. O IBS e a CBS são, na prática, tributos gêmeos. Foram instituídos pela mesma lei, guiados pelos mesmos princípios, hipóteses de incidência e momento da ocorrência do fato gerador. A única diferença relevante é a sujeição ativa — quem recebe o tributo.

Isso significa que decisões sobre a interpretação das normas que regem esses tributos terão, na prática, o mesmo objeto jurídico. Se um contribuinte questiona a constitucionalidade de uma regra de não cumulatividade do IBS, está questionando, indiretamente, a mesma regra da CBS. Se a Justiça Estadual e a Justiça Federal chegarem a conclusões opostas sobre isso, o sistema tributário terá dois regimes jurídicos paralelos e contraditórios sobre a mesma operação econômica — contrariando frontalmente os princípios da simplicidade, transparência e justiça tributária introduzidos no próprio texto constitucional pela EC 132/2023.

O COMITÊ GESTOR E A QUESTÃO DA LEGITIMIDADE PROCESSUAL

Um elemento adicional de complexidade é a figura do Comitê Gestor do IBS — entidade pública sob regime especial, responsável por arrecadar, compensar e distribuir o produto da arrecadação do IBS entre estados e municípios, além de decidir o contencioso administrativo.

A questão processual que o CG-IBS coloca ainda não tem resposta clara: ele terá legitimidade para integrar o polo passivo de ações judiciais? Sua presença será necessária ou facultativa? Em ações que discutem a própria interpretação da legislação do IBS, o Comitê — que é o órgão responsável por uniformizar essa interpretação — deve ou não ser parte no litígio? Cada uma dessas respostas tem implicações diretas sobre a competência jurisdicional e a efetividade das decisões.

A PROPOSTA DO CNJ E DA AGU: ESTRUTURA JURISDICIONAL NACIONAL ESPECIALIZADA

A proposta desenvolvida no âmbito do CNJ em conjunto com a AGU parte do reconhecimento de que, embora o modelo dual tenha sido necessário para preservar o pacto federativo, a incidência simultânea da CBS e do IBS sobre uma mesma operação exige uma coordenação jurisdicional. Sem isso, controvérsias idênticas tenderão a ser submetidas a diferentes ramos do Judiciário, com risco concreto de decisões divergentes.

A solução sugerida consiste na criação de uma estrutura jurisdicional nacional especializada, com competência para julgar de forma unificada as controvérsias relativas aos dois tributos. A lógica é coerente com o modelo de tributação adotado: se CBS e IBS compartilham a mesma base econômica e estrutura normativa, faz sentido que suas disputas sejam examinadas conjuntamente. Prevê-se ainda composição mista do órgão julgador, com magistrados federais e estaduais, refletindo a natureza compartilhada do sistema e buscando preservar o equilíbrio federativo.

O CNJ formalizou essa iniciativa por meio da Portaria nº 96/2025, instituindo grupo de trabalho para elaborar anteprojeto de Emenda Constitucional que estabeleça um tribunal nacional com duas instâncias de julgamento, funcionando de forma virtual, dedicado exclusivamente ao IBS e à CBS.

Os méritos da proposta são evidentes: concentração das discussões em um único foro, eliminação do risco de decisões conflitantes entre Justiça Federal e Estadual sobre a mesma norma, e uniformidade interpretativa desde as instâncias iniciais. A previsibilidade que isso geraria para contribuintes e para o ambiente de negócios é um ganho real.

As críticas também são relevantes. A criação de um novo tribunal com magistrados de origens diversas representa desafio administrativo e orçamentário complexo, especialmente no contexto do regime fiscal sustentável que limita a expansão de gastos do Judiciário. Além disso, trata-se de solução que pressupõe elevada capacidade de coordenação institucional e alterações normativas complexas, o que coloca em dúvida sua viabilidade no curto prazo.

A PROPOSTA DO STJ: RACIONALIZAÇÃO SEM NOVA ESTRUTURA

O Grupo de Trabalho do STJ caminhou por uma trilha diferente, apostando na simplificação da relação processual dentro das estruturas já existentes. A ideia central é concentrar as causas envolvendo IBS e CBS na Justiça Federal, aproveitando sua especialização em matéria tributária e evitando a criação de um novo tribunal — com todos os custos e complexidades que isso implica.

Para além da concentração, o Grupo propôs instrumentos complementares. O estabelecimento de alçadas permitiria distribuir as cobranças entre as esferas federativas conforme o valor do crédito, com um único ente representando os demais em cada faixa — reduzindo a multiplicação de processos sem exigir a criação de novos órgãos. A exigência de prévio requerimento administrativo valoriza a fase administrativa e alivia o Judiciário, embora o Grupo reconheça as tensões com o direito constitucional à inafastabilidade da jurisdição. A criação de convênios entre estados e municípios para cobrança conjunta do IBS estadual e municipal também foi apontada como solução parcial viável.

A proposta do STJ apresenta virtudes ligadas à simplicidade e à operacionalidade. Ao racionalizar a relação processual e eliminar a redundância de litígios sobre o mesmo fato, ela oferece ganhos concretos sem demandar as alterações constitucionais complexas que a proposta do CNJ e da AGU exige.

UM DIAGNÓSTICO COMPARTILHADO, SOLUÇÕES DIVERGENTES

O que há de mais relevante no atual estágio do debate é que o diagnóstico é compartilhado por todas as instituições envolvidas: STJ, CNJ, AGU, PGFN, Tribunais de Justiça e academia. Sem uma definição clara do contencioso processual, a Reforma Tributária opera sobre uma base institucional frágil.

Onde divergem é na solução. A proposta do CNJ e da AGU aposta na criação de uma estrutura nova, especializada e unificada. A proposta do STJ aposta na racionalização das estruturas existentes. Ambas têm legitimidade técnica. O problema do contencioso não pode ser enfrentado por soluções unidimensionais — e a solução ideal provavelmente exige elementos de ambas as propostas, combinando a concentração jurisdicional que uma busca com a viabilidade operacional que a outra oferece. Acima de tudo, exige uma decisão política que, até agora, o Congresso Nacional ainda não tomou.

CONCLUSÃO

A Reforma Tributária simplifica os tributos. O desafio agora é organizar o litígio que eles vão gerar. Enquanto essa definição não vem, contribuintes que precisem contestar cobranças de IBS e CBS operam em um ambiente de incerteza processual. Advogados tributaristas precisam aconselhar clientes sobre estratégias litigiosas sem saber ao certo qual juízo será competente, quem integrará o polo passivo e como eventuais tutelas de urgência serão coordenadas entre as diferentes esferas.

A reforma processual tributária não é um detalhe técnico secundário. É a condição para que a Reforma Tributária funcione não apenas no papel, mas na prática do cotidiano empresarial e jurisdicional brasileiro.